Ni el Estado, ni el mercado : construyendo la gobernabilidad en la prestación de servicios de agua potable y saneamiento desde lo local

Abstract

La provisión de los servicios de agua potable y saneamiento son esenciales para la vida constituyendo factores fundamentales que coadyuvan a mejorar la salud, la dignidad del ser humano, la conservación ambiental, la cohesión social y el desarrollo económico. Sin embargo, el uso esencial y masivo del agua, la competencia indiscriminada entre usuarios, acompañada por las externalidades económicas, ambientales y de salud, hacen que su suministro sea deseable, pero complejo teniendo que enfrentarse a potenciales conflictos sociales. El hecho que el agua sea un recurso finito, escaso, vulnerable; y el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento una necesidad social; obliga que tanto el Estado como la Sociedad busquen mecanismos que permitan encontrar un equilibrio entre las demandas crecientes por su uso y las limitaciones permanentes por su disponibilidad. En ese sentido, la necesidad de lograr una prestación de servicio que satisfaga la demanda de la población en el tiempo (la gobernabilidad), ha sido uno de los grandes retos de la política pública. Sin embargo, la consideración del recurso agua como recurso de propiedad común y los servicios de agua potable y saneamiento como bien público ha originado que su análisis se base en tres modelos influyentes: i) La tragedia de los comunes, ii) El juego del dilema del prisionero, y iii)La lógica de la acción colectiva. Bajo esas tres lógicas, los propios usuarios de este servicio no podrán lograr soluciones colectivas y sostenibles teniendo que recurrir a un agente externo, sea público o privado para que resuelva sus problemas de provisión y apropiación. Entonces las formas de poder alcanzar la gobernabilidad y al final la sostenibilidad del servicio se basan en dos tipos de prescripciones de política pública a) estatización del servicio, b) privatización del servicio. Sin embargo, en la práctica ambos preceptos han tenido tanto éxitos como fracasos. En realidad, y siguiendo a Ostrom (1994, 2010, 2011) los servicios de agua potable y saneamiento más que un bien público o recurso de propiedad común, deberían ser calificados como Recursos de Uso Común RUC, ya que se refiere a un sistema de recursos creados por el hombre, lo suficientemente grande como para volver costoso excluir a beneficiarios potenciales. Dado que depende del uso de un recurso natural escaso y vulnerable, sus unidades no son susceptibles de apropiación o uso conjunto. La cantidad de agua que un usuario consume son cantidades de agua que otro usuario deja de consumir. En este caso existe un flujo de unidades de consumo del recurso que debe tomarse en cuenta ya que un uso excesivo puede tener grandes consecuencias para otros usuarios o para generaciones futuras. Empero, si bien las unidades del recurso no se utilizan de manera conjunta, el sistema como un todo sí debe ser usado y aprovechado de manera conjunta. Bajo esa premisa, el desconocimiento de la diferencia entre la posibilidad de sustraer unidades de recursos y el uso conjunto de un sistema de recursos, contribuyó a la confusión de que los servicios de agua potable y saneamiento sean tratados como bienes públicos. En ese sentido, los arreglos de gobernabilidad que exitosamente han coadyuvado con la provisión, producción, apropiación y uso de recursos de uso común son producto de complejos sistemas de derechos de propiedad que no encajan fácilmente en dicotomías prolijas y formales. Los casos exitosos muestran que han sido los mismos usuarios del sistema quienes han diseñado sus propias reglas, creando organizaciones para llevar a cabo la administración de las mismas, modificando sus propias reglas en el tiempo de acuerdo a sus experiencias (gobernanza). Ello implica que las miradas de gobernabilidad y gobernanza deben ser tratadas desde una perspectiva interdisciplinaria, observando aspectos económicos, técnicos, sociales, antropológicos y de política. Sin embargo, a la fecha no se evidencias estudios empíricos de esta naturaleza aplicados a los servicios de agua potable y saneamiento. Bajo esas premisas, el presente trabajo de investigación analiza el caso de la Cooperativa de Servicios Públicos Humberto Leigue COSPHUL, indagando sobre los factores generadores de gobernabilidad y examinando la forma de gobierno; mismas que no recaen en una lógica exclusivamente privada o pública sino de autogobierno y autogestión. La gobernabilidad alcanzada no ha residido en la imposición de una autoridad externa para que solucione sus problemas. Tampoco se ha basado en el diseño de instituciones puramente privadas (propiedad privada en la otorgación del servicio) o públicas (regulación totalmente centralizada a cargo del Estado). Al contrario, la misma se ha fundado en un modelo de gobernanza basado en el establecimiento de acuerdos institucionales público-privados, en donde han sido los mismos socios de la cooperativa quienes han diseñado sus propias reglas. Las mismas han contado con el reconocimiento del Estado y han sido implementadas de acuerdo a las características de su contexto local, estableciendo mecanismos adecuados de decisión, participación, gestión estratégica, supervisión, sanciones y resolución de conflictos. La presente investigación no busca instituir una teoría general de gobernabilidad en la prestación del servicio sino generar puentes entre la teoría y la evidencia empírica que coadyuven a un mejor entendimiento en el diseño e implementación de políticas públicas en el sector, acordes a contextos y realidades específicas contribuyendo de esta manera a la sostenibilidad de los servicios.