El sistema de devolución impositiva y la competitividad de las exportaciones no tradicionales
Resumen
Las exportaciones no tradicionales, de un tiempo a esta parte se han constituido como el sector más dinámico en el comercio exterior, la evolución de los últimos 15 años, es una prueba concluyente, sobre su potencial. Sin embargo de ello, no existe por parte del gobierno central una actitud pro activa agresiva para consolidad a este sector. El presente trabajo tiene por objetivo evaluar el actual sistema de devolución de impuestos a las exportaciones no tradicionales, partiendo de una revisión de la legislación promulgada en los últimos 23 años, haciendo énfasis en los últimos 15 años, -desde la promulgación del DS 21060-. A continuación se procede a estimar los principales sobre costos tributarios implícitos y finalmente se elabora un conjunto de sugerencias que tiendan a mejorar el sistema. En estos 23 años las exportaciones no tradicionales han tenido un comportamiento positivo, exceptuando la primera mitad de la década del 80, cuando la economía nacional ha entrado en profunda crisis. En efecto mientras en 1980 las exportaciones no tradicionales alcanzaban a 170 millones de dólares, para 1985 habían caído a 34,5 millones; para luego crecer hasta 288,5 millones en 1990, y a 576,6 millones en 1999. Este crecimiento ha permitido que las exportaciones no tradicionales representen el 55,4% de las exportaciones totales para 1999. Esta expansión también se ha reflejado en una mayor diversificación de la oferta exportable; si en 1990 se exportaban 465 productos, en 1999 se han exportado 834. En cuanto a la legislación que se ha aplicado, de manera general se pueden apuntar las siguientes características para cada período. Desde 1977 hasta 1985, no es posible un seguimiento preciso por la diversidad de disposiciones tributarias, en cambio en el período que va desde 1986 hasta 1993, si es factible, pues se ordena en caos tributario con la promulgación de la ley 843 y consistente con ello se define un sistema de reintegros tributarios. Destaca en este período la creación de los Certificados de Notas de Créditos Negociables (CENOCREN) que fue el instrumento con que se reintegraba el Impuesto al Valor Agregado, asimismo sobresale el Certificado de Reintegro Arancelario (CRA) —reintegro por aranceles- que se crea en 1987 y finalmente el DRAW BACK que reemplaza al CRA en 1991. A partir de 1993 cuando se promulga la ley 1489 de Desarrollo y Tratamiento Impositivo a las Exportaciones, se tiene una ley específica sectorial con la finalidad de dar estabilidad al sistema de reintegros tributarios. A parir de la promulgación de esta ley se institucionaliza el Certificado de Devolución Impositiva (CEDEIM) como título valor con el que reintegran todos los impuestos. El sistema de reintegros vigente en Bolivia, está enmarcado dentro de las prácticas admitidas en el comercio internacional, es decir que se exoneran de impuestos a las exportaciones, y si éstas hubieran pagado impuestos se procede al correspondiente reintegro. Los impuestos sujetos a devolución son los impuestos internos indirectos vale decir: Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto a los Consumos Específicos (ICE) y Gravamen Aduanero Consolidado (GAC). En cuanto a la neutralidad impositiva; en el IVA y el ICE son completamente neutrales, en cambio en el GAC ha habido una heterogeneidad de instrumentos, no es posible generalizar sobre sus alcances, en algunos casos se aplicaron reintegros mayores a los impuestos contenidos, en otros menores. Pero la característica ha sido que se han aplicado procedimientos simplificados de reintegro. Sobre el actual sistema de reintegros, se han identificado que persisten sobre costos tributarios, los mismos que se han clasificado en explícitos e implícitos. Dentro de los explícitos se encuentran el Impuesto a la Transacciones, Impuestos Especial a los Hidrocarburos y Derivados, las retenciones de impuestos y las compras a los regímenes especiales. En cuanto a los implícitos se encuentran los sobre costos derivados de los plazos, de la forma de pago de los reintegros, de las garantías exigidas, de las intervenciones fiscales y de la corrupción. En el capítulo 3 se presenta una cuantificación de los sobre costos tributarios implícitos llegándose a establecer que estos alcanzarían a 5,14 millones de dólares para las exportaciones de 1999, que representa el 15,08% del valor nominal de los CEDEIM's, por lo tanto; las exportaciones habrían perdido una competitividad equivalente a 1,19%. Si a lo anterior se añade el costo explícito por la eliminación del reintegro del Impuesto a las Transacciones, que hemos estimado bajo una modalidad determinativa alcanza a 1,30% del valor de las exportaciones para 1999. Entonces los sobre costos tributarios totales alcanzarían a 2,49%. Es decir que los exportadores habrían dejado de percibir el equivalente a 10,74 millones de dólares por las exportaciones de 1999. Sin embargo de ello, se ha presentado un caso concreto de una empresa que ha solicitado el reintegro de sus impuestos, en este caso las pérdidas para la empresa alcanzaron al 31,14% del valor del CEDEIM, es decir una pérdida de competitividad de 4,74%. Por lo tanto; es probable que las pérdidas que sufren los exportadores por los sobre costos que aún subsisten que sean aún mucho mayores de los que inicialmente se han estimado, sobre la base de supuestos moderados. A fin de mejorar el sistema actualmente vigente se proponen un conjunto de sugerencias a nivel a ley, decretos supremos o simplemente resoluciones administrativas. Las principales sugerencias se refieren a la declaración de las exportaciones como prioridad nacional, al reintegro del impuesto a las transacciones bajo una modalidad completamente determinativa, a la fusión del Impuesto al Valor Agregado con el Impuesto a las Transacciones, a la creación de un RUC exportador, a la eliminación de las garantías o su flexibilización, a la entrega de los reintegros en un cheque en lugar de un título valor, a la disminución de los plazos a un mes calendario como máximo, y otras que se presentan ampliamente en el capítulo 4.